L’ordinamento sportivo italiano e i suoi soggetti

I rapporti di natura giuridica relativi allo sport non possono prescindere da un’analisi preliminare del raffronto tra l’ordinamento statale e quello sportivo. Secondo la teoria del Santi Romano ([1]) “era configurabile la sussistenza di un ordinamento giuridico in presenza di un insieme di soggetti, organizzati in strutture predefinite e retti da regole certe”. Secondo il giurista palermitano, i requisiti dell’ordinamento giuridico sono dunque: la società (l’insieme dei soggetti); la normazione (il complesso delle regole organizzative) e l’ordine sociale (il sistema delle strutture entro cui i soggetti membri della società si muovono).

La disputa dottrinaria in merito alla “giuridicità” dell’ordinamento sportivo è stata lunga ed articolata, decisa soltanto con l’intervento del legislatore. Come ha rilevato il Gravina ([2]), inizialmente una parte della dottrina sosteneva la non giuridicità dell’ordinamento sportivo per la natura essenzialmente tecnica, organizzatrice della pratica sportiva. Secondo il Furno ([3]), lo sport non era che “un complesso o un sistema di giochi” e, per la loro eterogeneità, non si poteva “neppure lontanamente configurare alcuna interferenza o collisione tra l’ordinamento giuridico statale e l’ordinamento tecnico sportivo”. Carnelutti ([4]), pur negando ogni giuridicità, ammetteva una relazione tra sport e diritto, esclusivamente per il fatto che i soggetti in gara erano obbligati ad accordarsi sulle regole del gioco.

Il primo a parlare esplicitamente di “ordinamento giuridico sportivo” fu il Cesarini Sforza ([5]), arrivando ad ipotizzare lo sport come ordinamento, nell’ambito del “diritto dei privati” ([6]).

Attualmente sembra configurabile la sussistenza dell’ordinamento giuridico sportivo come ordinamento (che esprime interessi settoriali) che, pur non dotato di sovranità originaria, è comunque connotato dal carattere dell’autonomia, anche se non dell’autosufficienza, e quindi necessariamente collegato con il corrispondente ordinamento giuridico che esprime interessi collettivi ([7]).

L’ordinamento sportivo italiano vede la partecipazione di numerosi soggetti che concorrono allo sviluppo dell’attività sportiva nel nostro Paese. Questi soggetti sono il C.O.N.I.; le Federazioni (nel caso del basket la F.I.P.); le Leghe e le società sportive professionistiche e dilettantistiche.

Il Comitato Olimpico Nazionale Italiano (C.O.N.I.), emanazione del Comitato Olimpico Internazionale (C.I.O.), è l’autorità che disciplina, regola e gestisce le attività sportive nazionali, organizzando, promuovendo e diffondendo la pratica sportiva.

Fondato tra nel giugno 1914 a Roma, come ente privato finalizzato a organizzare la partecipazione di atleti italiani ai Giochi, oggi il C.ON.I. è presente in 102 province e 19 regioni; riconosce 45 Federazioni Sportive Nazionali (F.S.N.), 19 Discipline Associate, 14 Enti di Promozione Sportiva Nazionali, uno territoriale e venti Associazioni Benemerite ([8]). A questi organismi aderiscono quasi 95.000 società sportive con circa 11 milioni di tesserati ([9]).

Nel 1914 l’on. Montrè, procedette ad una prima formazione di ciò che poi sarebbe stato il Comitato. Nel 1927, si decise l’accorpamento di tutte le Federazioni sportive e con la legge 6 febbraio 1942, n. 426, il C.O.N.I. venne riconosciuto, dallo Stato, come ente dotato di personalità giuridica, preposto alla cura, all’organizzazione e allo sviluppo dello sport.

L’assetto definitivo dell’ente fu completato con il D.P.R. 530/1974 ([10]). In base alla citata legge, al C.O.N.I. era funzionalmente competente, in via esclusiva, all’approvazione degli statuti e dei regolamenti delle organizzazioni sportive “per mezzo delle Federazioni” (art. 3); ad esso erano devoluti i proventi del tesseramento degli iscritti alle Federazioni (art. 4) e delegato il potere di controllare le Federazioni stesse; approvarne i bilanci; esaminare gli statuti; predisporre le norme relative all’ordinamento degli uffici e la nomina dei segretari ([11]). Come ha scritto il Nicolella “[…] il C.O.N.I, agli albori, era un ente strumentale del Partito Nazionale Fascista (che vedeva lo sport come “instrumentum regni”), che contribuiva al suo finanziamento e provvedeva alla nomina dei membri del Consiglio nazionale e coerentemente all’ispirazione totalitaria di questo partito rappresentava, attraverso le varie Federazioni, l’espressione organizzativa dell’intera realtà dello sport nazionale: in seguito l’evoluzione politica e legislativa ha portato alla rescissione di ogni legame tra il C.O.N.I. ed il Partito Fascista […]”.

Solo con la legge 23 marzo 1981, n. 91 è stato limitato il criterio organizzativo monopolistico. In adesione all’art. 2 Costituzione, l’art. 1 stabilisce che “L’esercizio dell’attività sportiva, sia essa svolta in forma individuale o collettiva, sia in forma professionistica o dilettantistica, è libero”.

Il C.O.N.I. ha subito una profonda riorganizzazione per opera della legge 15 marzo 1997, n. 59 (c.d. “legge Bassanini”); del decreto legislativo 23 luglio 1999, n. 242 (c.d. ”decreto Melandri” sul “Riordino del C.ON.I.”) e della legge 8 agosto 2002, n. 178. Il suddetto decreto legislativo ha introdotto importanti modifiche rispetto alla legge istitutiva 426/1942, ridefinendo finalità, organizzazione e la stessa collocazione del C.O.N.I. all’interno del governo dello sport. Il “decreto Melandri” è stato poi, a sua volta, modificato dal decreto legislativo 8 gennaio 2004, n. 15 (c.d. “decreto Pescante”), ma rimane comunque, pur nel suo testo modificato, la legge di riferimento per l’ordinamento e l’assetto del Comitato ([12]). In particolare, nell’art. 1, è stata riconosciuta, esplicitamente, la personalità giuridica di diritto pubblico del C.O.N.I. e prevista la vigilanza da parte del Ministero per i Beni e le attività culturali (mentre in precedenza tale compito era demandato al del Ministero del turismo e dello spettacolo). Per la prima volta è stato stabilito che il C.O.N.I. dovesse avere uno Statuto e ne sono state individuate le finalità (art. 2). Le Federazioni non sono più organi del C.O.N.I., né hanno personalità pubblica e i loro presidenti fanno parte del Consiglio Nazionale.

Il C.O.N.I. è, contemporaneamente, l’ente pubblico sovraordinato a tutta l’organizzazione sportiva italiana, come prevede l’art. 2 dello Statuto adottato dal Consiglio Nazionale l’11 giugno 2014, ma è anche uno dei Comitati olimpici nazionali riconosciuti dal Comitato Olimpico Internazionale. Ha dunque due distinte sfere di attribuzioni e funzioni derivanti dalla sua contestuale appartenenza tanto all’ordinamento statuale italiano, quanto all’ordinamento sportivo internazionale. Al riguardo la succitata legge distingue fra i compiti e le attribuzioni spettanti al C.O.N.I. nell’ambito dell’ordinamento statuale e quelli spettanti allo stesso nell’ordinamento sportivo internazionale: sotto il primo profilo viene attribuita al C.O.N.I. “l’organizzazione ed il potenziamento dello sport nazionale”, nonché “la promozione della massima diffusione della pratica sportiva, nei limiti di quanto stabilito dal decreto del Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n. 616”, mentre sotto il secondo gli è attribuita la competenza sulla preparazione degli atleti e l’approntamento dei mezzi idonei per le Olimpiadi e per le altre manifestazioni sportive nazionali o internazionali finalizzate alla preparazione olimpica, nonché all’adozione di misure di prevenzione e repressione di sostanze dopanti.

Il “decreto Melandri” ha ribadito la natura pubblicistica del C.ON.I., rafforzando comunque la sua posizione di ente deputato dal nostro ordinamento al governo dello sport e di centro di riferimento per tutte le iniziative internazionali di competenza del C.I.O. ([13]).

La riforma del 1999 è stata seguita da quella prevista dal decreto legge 8 luglio 2002, n. 138, convertito in legge 8 agosto 2002, n. 178, con cui il Ministero dell’Economia e delle Finanze (M.E.F.) ha costituito la C.O.N.I. Servizi S.p.a. il cui capitale sociale è interamente posseduto dal M.E.F., pur potendo la Giunta del C.O.N.I. a designare i membri del consiglio di amministrazione. La C.O.N.I. Servizi S.p.a., è succeduta nei rapporti attivi e passivi (ivi compresi quelli relativi al personale restato alle sue dipendenze) e nella titolarità dei beni. I rapporti tra l’ente pubblico e la S.p.a. sono regolati, annualmente, da un contratto di servizio, approvato dalla Giunta nazionale.

Altro aspetto fondamentale regolato dalla citata norma è la gestione dei concorsi pronostici e delle scommesse che è passata ai Monopoli di Stato, pur rimanendo il C.ON.I. destinatario di una sostanziosa quota dei proventi. Così statuendo il legislatore ha, di fatto, svuotato di competenze operative e gestionali l’ente pubblico C.O.N.I., relegandolo ad una funzione puramente di indirizzo e promozione dello sport ([14]).

Nell’art. 1 del c.d. “decreto Pescante” è stato riconfermato la centralità del ruolo del C.O.N.I. nell’ordinamento sportivo e la sua specifica caratteristica di “confederazione delle Federazioni”, che sono state quindi trasformate in associazioni di diritto privato dall’art. 18 comma 3 del decreto 242/99. Le Federazioni, in regime privatistico, sembrano avere perso la loro natura di “organi” del C.O.N.I., quanto meno nel senso pubblicistico del termine. Al C.O.N.I. restano affidati compiti di coordinamento, controllo e disciplina delle Federazioni, ma non in virtù di un rapporto organico inteso in senso tecnico.

La trasformazione ex lege delle Federazioni in associazioni private con personalità, ha modificato indubbiamente la natura del rapporto C.O.N.I. – Federazioni, rendendolo piuttosto anomalo.

Gli Organi del C.O.N.I. sono il Presidente (che ha la rappresentanza legale ed esercita funzioni di garanzia e propulsive per l’adozione dei provvedimenti di competenza della Giunta); il Consiglio nazionale (i cui compiti sono indicati dall’art. 6 dello Statuto) che ha la funzione prioritaria di diffondere i valori dello spirito olimpico, oltre a coordinare l’attività sportiva e l’azione delle Federazioni; la Giunta nazionale che ha funzioni di indirizzo e controllo dell’attività amministrativa e gestionale dell’Ente e delle Federazioni; il Segretario generale che, ex art. 9 dello Statuto, tra le altre attribuzioni predispone il bilancio; il Collegio dei Revisori dei Conti svolge compiti contabili e gestionali; l’Alta Corte di giustizia sportiva, composta da cinque giuristi di chiara fama, ha competenza sulle controversie di notevole rilevanza per l’ordinamento sportivo nazionale ed è l’ultimo grado della giustizia sportiva; il Tribunale Nazionale di Arbitrato per lo Sport ha competenza, sostanzialmente, sulle controversie che contrappongono Federazioni e tesserati, quando sono stati esperiti i ricorsi interni alle stesse; il Tribunale Nazionale Antidoping ha competenza speciale sui ricorsi in materia di doping; la Commissione di garanzia indica alla Giunta i membri da nominare nei suindicati Organi di giustizia, controllo e tutela dell’etica sportiva, per proporle al Consiglio.

Per semplificare gli oneri a carico delle Federazioni per l’approvazione dei bilanci, considerato il numero di società ed associazioni affiliate aventi diritto a partecipare alle assemblee di bilancio, l’art. 1 comma 23 del c.d. “decreto Pescante”, prevedendo una deroga a quanto disposto dal codice civile per le associazioni con personalità giuridica di diritto privato, stabilisce che i relativi bilanci sono deliberati, annualmente, dai rispettivi Consigli federali e successivamente sottoposti alla Giunta nazionale per l’approvazione ([15]).

(to be continued)